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Propuesta de Ley General para personas defensoras y periodistas en Cámara de Diputados no cumple con una política integral de prevención y protección

Ciudad de México, a 11 de mayo de 2019.- El pasado 30 de abril, la diputada y presidenta de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, Rocío Barrera Badillo, presentó una iniciativa que pretende reformar los artículos 6o. y 73 de la Constitución Federal y expedir una “Ley General para Respetar, Proteger, Garantizar y Promover los Derechos de las Personas Defensoras de Derechos Humanos y Personas Periodistas”. 

De acuerdo con su exposición de motivos, dicha ley pretende responder a la situación de violencia contra las personas defensoras de derechos humanos y de periodistas que impera en México. Esta propuesta abarca una amplitud de temas relacionados con la investigación de delitos, reparación del daño, derecho a la verdad, creación de fiscalías especializadas y mecanismos de protección en cada entidad federativa y además establece un catálogo de nuevos delitos.

Así, en su artículo 1° se contempla que dicha ley “es de naturaleza general y tiene por objeto establecer los tipos penales, sus sanciones, y obligar la coordinación y cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas para implementar y operar las Medidas de Prevención, Medidas Preventivas, Medidas de Protección, y Medidas Urgentes de Protección, la Investigación, la Reparación Integral y las Garantías de No Repetición que garanticen la vida, integridad, libertad y seguridad de las personas defensoras de los derechos humanos y periodistas que se encuentren en situación de riesgo como consecuencia del ejercicio del derecho a defender derechos humanos, sus derechos asociados, así como del ejercicio de la libertad de expresión y el periodismo”.

Si bien el país atraviesa una situación sumamente delicada y grave en materia de violencia contra personas defensoras y periodistas, hoy urge evaluar cuáles son las acciones que se han emprendido en la última década para hacer frente a dicha situación. Esto incluye observar qué sí y qué no ha funcionado, y a partir de ahí, contar con un análisis certero. Esto es indispensable pues a pesar de las diversas acciones e instituciones que se han establecido en los últimos años, hasta el día de hoy la violencia contra personas defensoras y periodistas continúa agravándose aún más año tras año.

Esta situación persiste, además, por la falta de voluntad para velar por el cumplimiento de la ley, ya que si bien las leyes pueden perfeccionarse, hasta hoy la violencia contra la prensa no se resolverá desde el ámbito legislativo, pues han sido varias reformas garantistas, pero que no han sido aplicadas por las distintas unidades gubernamentales.

Ante ello, si bien desde ARTICLE 19 reconocemos el interés de generar propuestas y cambios frente a la situación, consideramos que dicha iniciativa no responde a ese objetivo. Por el contrario, tanto su contenido estructural como diversas disposiciones en particular resultan sumamente preocupantes. y no atienden de manera acertada la problemática existente. Adicionalmente, algunas de estas disposiciones conllevan a la repetición de malas prácticas en materia de protección que hasta el momento no han brindado ninguna solución y por el contrario resultan contraproducentes.

Al respecto, podemos encontrar lo siguiente:

a) La iniciativa de ley genera una enorme burocracia. Propone la creación de 96 instituciones en el país: 32 Mecanismos estatales, 32 Fiscalías para periodistas, 32 Fiscalías para personas defensoras. Además, un Mecanismo Federal y 4 Unidades dentro de la Fiscalía Especializada en Derechos Humanos de la Fiscalía General de la República.

Sobre este punto, cabe recordar que tras el asesinato del periodista Javier Valdez, el 15 de mayo de 2017, la respuesta de los gobiernos federal y estatales fue la creación de mecanismos y fiscalías en todo el país, como ahora se vuelve a proponer. En ese entonces, desde ARTICLE 19 nos pronunciamos por la falta de efectividad y pertinencia de esas medidas. Aumentar exponencialmente el número de entidades y funcionarios generaría un mayor desgaste burocrático y no resolvería las problemáticas de fondo las cuales requieren de una política pública integral de prevención y protección, frente a fórmulas que no han servido, como aquellas que pretenden agrandar aún más el aparato estatal, con la creación de más leyes e instituciones. Resulta paradójico que estando bien diagnosticada la incapacidad de ya numerosas entidades públicas mexicanas para trabajar coordinadamente en protección, ahora se esté proponiendo la creación de 96 entidades adicionales.

b) La iniciativa realiza una duplicidad normativa innecesaria y excesiva. El proyecto duplica disposiciones que ya se encuentran desarrolladas, por ejemplo, en materia de investigación y sanción de delitos, derecho a la verdad y a una reparación integral del daño.

Ya existe un entramado jurídico en México, mismo que,  siempre puede complementarse y estar sujeto a actualizaciones. Por esta razón para ARTICLE 19 es pertinente revisar lo que ya está vigente e identificar lo que necesite reforzarse en el Código Penal Federal y los códigos estatales, la Ley General de Víctimas, la legislación en materia de responsabilidades de servidores públicos, el Código Nacional de Procedimientos Penales, legislación en materia de transparencia, etc.

Asimismo, es pertinente retomar los diagnósticos que se han realizado sobre el funcionamiento del Mecanismo de Protección de la Secretaría de Gobernación, en cuanto a sus errores y falencias, para fortalecerlo y establecer esquemas claros, efectivos y eficientes de coordinación y colaboración de este Mecanismo con las entidades federativas. De igual forma, es importante referir que los mecanismos estatales existentes tampoco han brindado efectividad en su labor de prevención y protección, en tanto las agresiones continúan en aumento y la mayoría provienen de servidores públicos.

En materia de procuración de justicia, también deben revisarse esquemas eficientes que eviten mayor burocracia, debiendo mejorar los procedimientos y las instituciones existentes; en este sentido, si bien puede resultar necesario que las fiscalías cuenten con más recursos técnicos, financieros y humanos que atiendan las falencias que tienen y brinden los resultados que requiere la sociedad, estos recursos deben encontrarse enfocados de manera estratégica y ser utilizados de manera eficiente, no para crear simplemente más instituciones que reproduzcan el estado de impunidad que existe actualmente.

Cabe señalar aquí que mientras no se combata este estado de impunidad casi total, una política de prevención y protección carecerá de efectividad y resultados. En relación con este tema, en el informe especial de ARTICLE 19 “Protocolo de la impunidad en delitos contra periodistas”, a partir de la experiencia en el acompañamiento y litigio de casos sobre víctimas de delitos y violaciones a derechos humanos, enumeramos una serie de recomendaciones a diversas autoridades como la FEADLE, fiscalías y procuradurías estatales, así como a comisiones de derechos humanos. Por otro lado se emiten recomendaciones a los distintos poderes y niveles de gobierno (Poderes ejecutivo, legislativo y judicial, tanto federal como estatales), para que cada uno en el ámbito de las funciones que desempeñan, lleven a cabo acciones que contribuyan a revertir la situación de impunidad que impera en México.

Sumado a lo anterior, también debe considerarse que desde 2012 se estableció la competencia en el ámbito federal para conocer de delitos contra la libertad de expresión, ante la situación de agresiones y riesgos que en muchas ocasiones provienen de autoridades municipales o estatales, por lo que un objetivo esencial es la posibilidad de apartar las investigaciones de posibles intereses o interferencias de actores estatales. Por tanto, una iniciativa que busca la creación de fiscalías especializadas en los estados, estaría alejándose de ese propósito. Sin que esto sea obstáculo para el cumplimiento de los lineamientos homologados sobre investigaciones en materia de libertad de expresión por parte de todas las procuradurías o fiscalías.  

La propia iniciativa refleja una contradicción al respecto, ya que en su artículo 29 propone que la investigación, persecución y sanción de los delitos previstos en esta Ley, corresponderá a las autoridades federales cuando: a. Cuando los delitos estén relacionados o motivados o sean causa o consecuencia directa e indirecta con la actividad y el ejercicio del derecho defender derechos humanos, el ejercicio de la libertad de expresión y el ejercicio del periodismo.

Cabe recordar que en materia de libertad de expresión, ya se encuentra vigente el Protocolo Homologado para la investigación en ese tipo de delitos, el cual contiene estándares internacionales, perspectiva de interculturalidad, de género, análisis de contexto y planes de investigación, lo cual es obligatorio para todos los Ministerios Públicos. Sin generar mayor burocracia ni leyes, se establece así un esquema más efectivo, cuyo desafío ahora consistirá en su cumplimiento cabal, mejora en las fiscalías y procuradurías, así como en capacitación a servidores públicos.      

c) La iniciativa de ley es completamente punitiva, ya que contiene una sobreregulación penal con la creación de más delitos y castigos, lo cual tampoco brinda soluciones a la problemática actual. La experiencia en el país ha demostrado que mayores cárceles y delitos, no resuelven el tema de la violencia ni la impunidad. La solución a esto debe ser estructural, con propuestas efectivas de política criminal y planes de persecución estratégica.

Por el contrario, se proponen salidas fáciles que, en este caso, genera un “populismo punitivo” cuando frente a una problemática social se utiliza de manera indiscriminada e injustificada el sistema penal, buscando en el fondo una legitimación política y social con medidas que no atienden las problemáticas de manera integral y estructural, y por el contrario, la respuesta penal del Estado en muchas ocasiones agrava o aumenta el problema.

En la iniciativa se propone la creación de, al menos, 12 tipos penales, con redacciones ambiguas y que sobreregulan en algunas ocasiones, conductas que ya se pueden encuadrar en los Códigos penales, o también, como ya se refirió, revisar dichos Códigos con el objeto de fortalecer, reformar o adicionar lo necesario, o en las ya existentes leyes generales en materia de desaparición y tortura, sin caer en un punitivismo pernicioso.

La iniciativa prohíbe la posibilidad de acudir a un procedimiento abreviado y también a soluciones alternas, yendo en contra de la razón y objetivos de la reforma penal de 2008 y la instauración de un modelo acusatorio y oral, que dejara atrás el opaco y punitivo sistema inquisitivo. Por ejemplo, dentro del tipo penal de “desafío” 1, se contempla como hecho constitutivo de delito, un “acto que incida en la energía de las personas defensoras y de periodistas”, que conectado con lo anterior, una persona imputada con dicha conducta, no podría obtener ningún beneficio ni solución alterna, si fuera el caso. Existen otras conductas que pueden encuadrar en los delitos de amenazas, abuso de autoridad o contra la administración de justicia. Duplicar y sobreregular punitivamente, con más delitos y prisión, no ha resuelto ni resolverá el problema de fondo.

Por otro lado, de acuerdo con la exposición de motivos, la iniciativa también busca generar “una discusión amplia, profunda e incluyente, con participación de… personas defensoras de derechos humanos y periodistas… de diversas entidades federativas”.

A pesar de ello, desde diciembre de 2018 el colectivo Espacio OSC se ha pronunciado reiteradamente y solicitado a la Diputada Rocío Barrera generar un diálogo nacional, previo a la presentación de cualquier iniciativa para garantizar que las necesidades de las personas defensoras y periodistas de las entidades federativas serán tomadas en cuenta, sin que se hubiera obtenido respuesta. Por otro lado, previo a la presentación de esta propuesta de ley, en la Cámara de Diputados se convocó a participar en unas mesas de trabajo, sin embargo éstas únicamente tomaron en cuenta a organizaciones y periodistas en la Ciudad de México, dejando fuera un sinnúmero de voces y perspectivas.

Por tanto, desde ARTICLE 19 reiteramos que el Estado debe construir una política pública integral 2 de prevención, protección y procuración de justicia, evitando aplicar fórmulas que no han servido y sólo han representado soluciones cosméticas como apelar al mayor burocracia, al populismo punitivo, sin atacar la ineficiencia y descoordinación. En dicha política, las competencias de diversas entidades deben entrelazarse de manera acertada, evitando que se realicen acciones aisladas -como en la actualidad- que no disminuyen la violencia.  Además, la actual reestructuración interna de la Fiscalía General de la República representa una oportunidad para combatir viejos vicios y prácticas anquilosadas, e incidir en cambios estructurales para la procuración de justicia.

Al respecto, ARTICLE 19 elaboró unas Pautas para garantizar la libertad de expresión y el derecho a la información que señalan que el compromiso y la participación de diversas instancias como el Gobierno Federal, los gobiernos estatales, Congresos federal y locales y organismos autónomos resulta fundamental. Sólo bajo un esquema coordinado y preventivo que estas entidades podrán emprender acciones que comiencen a generar condiciones que permitan un ejercicio más seguro de la libertad de expresión. Asimismo, en nuestro último informe anual de ARTICLE 19 “Ante el silencio, ni borrón ni cuenta nueva”, desarrollamos una agenda mínima en libertad de expresión y derecho a la información, dirigida a múltiples actores políticos y gubernamentales, que exigimos sea tomada en cuenta.

Por lo anterior, ARTICLE 19 rechaza esta propuesta e insiste en la necesidad de garantizar un diálogo nacional para atender las necesidades específicas de las personas defensoras y periodistas en las entidades federativas. A partir de ello se podrá valorar la idoneidad de crear un nuevo marco normativo o ajustar el actual para garantizar la creación de una política pública integral de prevención, protección, investigación, sanción y reparación del daño de delitos cometidos contra personas defensoras de derechos humanos y periodistas con enfoque de género, interseccional e intercultural.

La aprobación de la Ley General para Respetar, Proteger, Garantizar y Promover los Derechos de las Personas Defensoras de Derechos Humanos y Personas Periodistas no representaría un avance sustantivo frente a la grave problemática de violencia contra libertad de expresión.


[1]          Artículo 30. Comete el delito de desafío las Personas servidoras públicas que, por comisión, omisión o aquiescencia, valiéndose de su posición de autoridad usa los mecanismos legales para intimidar, amenazar, infundir miedo o tomar represalias contra la Persona Defensora de Derechos Humanos o Periodista.

Cualquier otro acto que intimide, que paralice la labor de las Personas defensoras de los derechos humanos o periodistas, como es incidir en su tiempo, sus recursos financieros y de otra índole, y en la energía de la Persona Defensora de Derechos Humanos o periodista para que se dedique a su propia defensa, debilitando así su actividad de defensa de los derechos humanos, el ejercicio de la libertad de expresión y el ejercicio del periodismo.

[2]          Conjunto de medidas y acciones en conjunto y coordinación, por parte de autoridades de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) así como de los tres poderes (ejecutivos, legislativos y judiciales) tendentes a la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos, en este caso, de la libertad de expresión, que integren perspectivas de género, enfoque interseccional e intercultural. 


Nota para prensa

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ARTICLE 19 es una organización independiente de Derechos Humanos que trabaja alrededor del mundo para proteger y promover el derecho a la libertad de expresión. Toma su nombre del Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la cual garantiza la libertad de expresión.

11 mayo, 2019 @ 1:55 PM