Resolución de la Corte para acceder a información del Sistema Nacional de Seguridad Pública y Registros Nacionales deja la puerta abierta a reservas absolutas de información de interés público.
- La redacción que acordó el Pleno es insuficiente pues no reconoce que las reservas de información se deben hacer bajo un análisis caso por caso y no de manera absoluta a todas las bases de datos del SNI.
- Las clasificaciones previas y absolutas vulneran el derecho a la información y son contrarias al principio de máxima publicidad.
- Mantener la redacción que permite la reserva para acceder a información de bases de datos del Sistema Nacional de Seguridad Pública implica un retroceso respecto a criterios previamente establecidos por la propia Corte.
Ciudad de México, a 4 de marzo de 2020.- La resolución del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en la acción de inconstitucionalidad 66/2019 promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) [1], que demandaba la invalidez del artículo 110 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, fija un mal precedente sobre el acceso a la información de interés público al reconocer que las bases de datos del Sistema Nacional de Seguridad Pública son información reservada de manera absoluta, sin reconocer que es solo bajo un análisis casuístico de los contenidos de cada una de las bases de datos que dicha clasificación procedería.
El artículo 110 en su párrafo cuarto establecía lo siguiente:
“Se clasifica como reservada la información contenida en todas y cada una de las Bases de Datos del Sistema Nacional de Información, así como los Registros Nacionales y la información contenida en ellos […] cuya consulta es exclusiva de las instituciones de Seguridad Pública que estén facultadas en cada caso, a través de los servidores públicos que cada institución designe, por lo que el público no tendrá acceso a la información que en ellos se contenga.”
Al respecto, si bien la Corte declaró inconstitucional la última parte del artículo, eliminando lo siguiente: “cuya consulta es exclusiva de las instituciones de Seguridad Pública que estén facultadas en cada caso, a través de los servidores públicos que cada institución designe, por lo que el público no tendrá acceso a la información que en ellos se contenga”; decidió mantener la primera parte que indica: “Se clasifica como reservada la información contenida en todas y cada una de las Bases de Datos…”.
Esta redacción es contraria al principio de máxima publicidad, al derecho a la información pública y los estándares internacionales de derechos humanos en la materia por las siguientes razones:
I. Las clasificaciones absolutas de información violan el principio de máxima publicidad.
Durante las últimas décadas se ha librado una lucha en materia de derecho a la información y acceso a la información cuyo objetivo ha sido el reconocimiento de que toda la información generada por el Estado es pública y solamente puede reservarse a partir de un régimen de excepciones claro establecido en ley formal y material, caso por caso y mediante la aplicación de una prueba de daño, de conformidad con los artículos 20 [2], 103 y 104 de la LGTAIP.
La ley no debe contener excepciones absolutas de publicidad de información, incluyendo categorías generales como lo es “la información contenida en todas y cada una de las bases de datos” o información clasificada como reservada o confidencial por alguna otra ley. Para que cualquier excepción pueda ser considerada como legítima, debe probarse que su publicación daña un interés protegido establecido en ley. La carga de la prueba para justificar cualquier negativa de acceso a la información “debe recaer en el órgano al cual se le solicitó la información.” [3] Debe existir una justificación sólida—y que pueda demostrarse individualmente y específicamente en casos concretos [4] —para no divulgar información, incorporando el interés público que sí justifica esa divulgación.[5] En virtud del derecho internacional, las restricciones al derecho de acceso a la información no pueden ser absolutas ni categóricas. De este modo, las restricciones a la divulgación no pueden ser arbitrarias.[6] Las excepciones también permiten una divulgación parcial, si procede, en lugar de la retención en bloque de toda la información, así como la imposición de límites temporales a la obligación de secreto. La exclusión de categorías absolutas de información no cumple con estos requisitos.
En el caso de la redacción del artículo 110 párrafo cuarto de la LGSNSP, dichos términos no son explícitos, puesto que se sigue estableciendo que a priori una categoría específica de información -como lo son las bases de datos del SNI- ya se clasifica como reservada. De esta manera, dicha redacción tiene efectos concretos en la garantía del derecho a la información:
1) Deja abierta la puerta a que las autoridades encargadas de responder a solicitudes de información pública reserven la información, sin analizar el interés público de su contenido, con base en dicho artículo sin fundar ni motivar en el caso específico o sin aplicar una prueba de daño.
2) Desincentiva que proactivamente se generen versiones públicas de las bases de datos en cuestión.
Estos efectos, a todas luces, son contrarios al principio de máxima publicidad establecido en la Constitución y en el artículo 8 fracción VI de la LGTAIP: “Toda la información en posesión de los sujetos obligados será pública, completa, oportuna y accesible, sujeta a un claro régimen de excepciones que deberán estar definidas y ser además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad democrática”.
Al respecto, el Juez Fernando Silva mencionó en sentencia a la demanda de amparo 101/2018 respecto a las reservas previas establecidas en la entonces Ley de Seguridad Interior que constituían una medida innecesaria. Argumenta lo siguiente: “De conformidad con el artículo 6, inciso A, fracción I, es posible que el legislador establezca en la legislación los términos a partir de los cuales las autoridades en poder de la información pública podrán reservar la información solicitada; sin embargo el legislador no está autorizado a clasificar a priori determinada información como de seguridad nacional.” A ello agrega que reservar información de manera previa “[…] constituye una medida innecesaria para limitar el derecho de acceso a la información pública, pues en todo caso ya existen en nuestro ordenamiento jurídico las previsiones […]” y que los sujetos obligados deben resolver caso por caso mediante una prueba de daño.
Si bien la Corte establece en su resolución del 2 de marzo de 2020 que la autoridad responsable debe realizar una prueba de daño para reservar la información caso por caso, de conformidad con la LGTAIP, ello no es explícito en la redacción final del artículo, mientras que sí se hace explícito que la información de todas las bases de datos se clasifica como reservada.
Esto implicaría que los servidores públicos que reciban una solicitud de información relativa a esas bases de datos tenga claridad de la discusión de la Corte, conocimiento pleno de la LGTAIP y, además, contar con la resolución del Pleno de la Corte. Si no es así, se cae en el riesgo de que el servidor público a primera vista interprete que la información es reservada y negarla al solicitante.
Además, una clasificación inicial de información no exime al sujeto obligado de contestar una solicitud referida a dicha información realizando la debida prueba de daño e interés público en el caso concreto. Toda vez que tanto el daño como el interés público relacionado con la divulgación de la información pueden cambiar dependiendo de las situaciones concretas, resulta necesario su análisis en el momento específico en el que se solicita la información. Como lo establecen los Principios Tshwane, “Que la información haya sido clasificada no es un factor decisivo al determinar cómo se debe responder a una solicitud de información. Por el contrario, la autoridad pública en cuyo poder se encuentra la información debe considerar la solicitud.” [7]
II. La resolución es contraria a criterios que estableció la propia Corte respecto a reservas previas y generales en otros casos
Las reservas previas y generales han sido uno de los principales obstáculos a los que se ha enfrentado el derecho a la información dada su desproporcionalidad e ilegitimidad. Se observaron reservas generales, por ejemplo, en el caso de la reserva de todas las averiguaciones previas o la reserva previa de toda la información generada el actuar de las fuerzas de seguridad, en la Ley de Seguridad Interior (LSI), mismas que la Corte determinó como inconstitucionales.
En el caso de las averiguaciones previas, el artículo 16 del abrogado Código Federal de Procedimientos Penales establecía que “La averiguación previa así como todos los documentos, independientemente de su contenido o naturaleza, y los objetos, registros de voz e imágenes o cosas que le estén relacionados, son estrictamente reservados.” Ante ello, la Primera Sala de la SCJN resolvió el amparo en revisión 173/2012 sobre la inconstitucionalidad de las reservas absolutas en el acceso a la información de averiguaciones previas, pues la Corte concluyó que:
● Cualquier restricción de un derecho humano como lo es el derecho a la información debe estar fundamentada y motivada en el caso concreto. Por eso, determinar como reservada información de facto, sin mediar ninguna prueba de daño ni interés público, atenta contra el derecho a la información y el principio de máxima publicidad.
● La reserva general es excesiva y deja fuera diversa información que no debe encontrarse en el supuesto de reserva. Por eso, el análisis debe llevarse a cabo caso por caso, y nunca antes de ser generada o solicitada la información.
Además, la Suprema Corte señaló que “el hecho de que se establezca que toda la información contenida en la averiguación previa, absolutamente toda, con independencia de sus elementos, sea considerada reservada, trae las siguientes consecuencias: a) no se realiza la restricción al derecho humano por el medio menos gravoso; b) se genera una condición absoluta de reserva como regla general que impide cualquier modalización por parte del órgano que tiene a su cargo la indagatoria y c) se impide el ejercicio del derecho de acceso a la información incumpliendo el principio de máxima publicidad que lo rige, sin que pueda entrar en juego para articular una respuesta completa a la solicitud respectiva.”
En este sentido, Invalidar en su totalidad el párrafo cuarto del artículo 110 LGSNSP hubiera permitido que el legislador lo adecuara y remitiera su redacción a lo estipulado en la LGTAIP. La SCJN en ocasiones anteriores ha conocido de casos [8] en los que termina por declarar constitucionales artículos que a primera vista limitan derechos humanos, infiriendo que su lectura debiera realizarse a través de una interpretación conforme a otras leyes: en este caso la LGTAIP y el artículo 6° de la Constitución.
III. El dejar abierta la puerta a la clasificación previa de la información dificulta el acceso a información estadística y de gestión que permite evaluar a las instituciones
La información contenida en las bases de datos en materia de seguridad pública es relevante y de utilidad para evaluar la efectividad de las estrategias de seguridad. Además, es necesario mencionar que la información estadística generada por las instituciones es información pública no sujeta a reserva y constituye una obligación de transparencia, de conformidad con lo establecido por la fracción XXX del artículo 70 de la LGTAIP.
La Constitución, a su vez, establece en el artículo 6° apartado A fracción V que los sujetos obligados deben publicar “los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos.” A todas luces, el Sistema Nacional de Seguridad Pública cuenta con información estadística y datos que son de interés público porque dan cuenta de la gestión de las políticas públicas en materia de seguridad. El mantener una redacción que abre la puerta a reserva general, impide el escrutinio y la rendición de cuentas de estas instituciones.
Esperar que los servidores públicos realicen la interpretación conforme de esta redacción a la luz de otras leyes y estándares internacionales de derechos humanos, no es suficiente ni puede subsanar las lagunas normativas, ni la ausencia de lineamientos o directrices claros a los servidores públicos sobre cómo deben proceder para garantizar el derecho a la información. Al no incorporar explícitamente en el articulado que este artículo debiera interpretarse a la luz de la LGTAIP, se pierde una oportunidad para poner un alto y limitar interpretaciones que dan pie a reservas previas y generales que violan el derecho a la información.
[1] El artículo en cuestión había sido reformado y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2019. Acción de Inconstitucionalidad 66/2019 disponible en: https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-07/Acc_Inc_2019_66.pdf
[2] En caso de que se niegue el acceso, el artículo 20 establece lo siguiente: “Ante la negativa del acceso a la información o su inexistencia, el sujeto obligado deberá demostrar que la información solicitada está prevista en alguna de las excepciones contenidas en esta Ley o, en su caso,demostrar que la información no se refiere a alguna de sus facultades, competencias o funciones.”
[3] Véase de la Organización de Estados Americanos, Principios sobre el derecho de acceso a la información, aprobados en el 72 período de sesiones, celebrado el 7 de agosto de 2008, por el Comité Jurídico Interamericano, mediante resolución 147 (LXXIII-O/08), principio 7, http://www.oas.org/cji/CJI-RES_147_LXXIII-O-08.pdf.
[4] Véase Tesis CCXVII/2013 de la Primera Sala, de Julio de 2013: ACCESO A LA AVERIGUACIÓN PREVIA. EL ARTÍCULO16, PÁRRAFOS SEGUNDO, TERCERO Y SEXTO, DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES, TRANSGREDE EL DERECHO HUMANO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. Véase también Tesis CCXVI/2013, de la Primera Sala, de Julio de 2013: AVERIGUACIÓN PREVIA. LA RESTRICCIÓN A SU ACCESO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 16, PÁRRAFOS SEGUNDO, TERCERO Y SEXTO, DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES, ES DESPROPORCIONAL.
[5] Véase, por ejemplo, Corte IDH, Claude Reyes v. Chile, numerales 77, 86-87 y 95.
[6] Ídem, numerales 58 y 77. Véase también Comité Jurídico Interamericano, Principios sobre el derecho de acceso a la información, supra nota 2, principio 5 Principios de Tshwane, supra nota 1, Principio 18.
[7] Véase Amparo en revisión 173/2012, párrafo 205, Ponente: Ministro José Ramón Cossío.
[8] Acciones de Inconstitucionalidad 96/2014 y 97/2014 promovidas por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal en contra de diversas disposiciones de Ley de Movilidad del Distrito Federal; Acción de Inconstitucionalidad 25/2016 y sus acumuladas 27/2016 y 28/2016 promovida por Diputados integrantes de la LIX Legislatura del Estado de México, así como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México en contra de diversas disposiciones de la Ley que Regula el Uso de la Fuerza Pública en el Estado de México.
Nota para prensa
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