Crear más mecanismos de protección no resuelve la violencia contra la prensa en México
Ciudad de México, a 14 de junio de 2017.- Frente a la grave situación que existe en México de violencia contra periodistas, y como parte de una tardía respuesta de las autoridades para reconocer y tomar medidas para atender esta problemática, han surgido en diversos estados de la República, una serie de iniciativas legislativas que pretenden crear mecanismos de protección para periodistas y/o personas defensoras.
No debemos perder de vista que 2016 ha sido hasta ahora el año más violento y letal contra periodistas, en el que ARTICLE 19 documentó un total de 426 agresiones, entre los que se incluyen 11 asesinatos. Se trata de una tendencia creciente que continua en 2017, pues hasta mayo, 6 periodistas fueron asesinados y 24 permanecen desparecidos. Ello nos permite inferir que la violencia contra la prensa, lejos de disminuir, incrementa año con año y se recrudece.
Compromiso tardío del Estado mexicano
Estas iniciativas empezaron a proliferar a partir del 15 de mayo, tras el asesinato de Javier Valdez Cárdenas en Culiacán, Sinaloa. Por esta razón, y hasta después de 53 meses de iniciado el gobierno de Enrique Peña Nieto, el pasado 17 de mayo se realizó la reunión titulada “Acciones por la libertad de expresión y para la protección de periodistas y defensores” en donde estuvieron presentes el propio Presidente de la República, la y los gobernadores de cada estado de la República, aglutinados en la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago); Miguel Ángel Osorio Chong, titular de la Secretaría de Gobernación (Segob), Raúl Cervantes, titular de la Procuraduría General de la República (PGR) y Luis Raúl González Pérez, presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Sin embargo, a esta reunión no fueron convocados periodistas ni los otros dos poderes del estado Mexicano –que sin duda están involucrados en la agenda de libertad de expresión y a quienes también les corresponde implementar ciertas medidas, principalmente legislativas y presupuestarias para garantizarla–.
En dicha reunión anunciaron una serie de medidas con el objetivo de combatir la violencia contra periodistas en el país, entre éstas, fortalecer y dotar de mayores recursos al Mecanismo de Protección a Periodistas y Personas Defensoras de Derechos Humanos (en adelante, Mecanismo Federal) y a la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión (en adelante, FEADLE).
Posteriormente, el 2 de junio se reunieron la Segob, Conago y CNDH para firmar un convenio sobre protección a periodistas, en donde acordaron: 1) contar con legislaciones específicas en la materia; 2) establecer fiscalías o unidades especializadas en delitos contra periodistas; 3) promover la eliminación de los delitos de difamación y calumnias; y 4) homologar los protocolos de prevención y protección a periodistas. Esto en alcance a la Recomendación General 24/2016 emitida por la CNDH, sobre libertad de expresión.
A partir de lo anterior, se han presentado diversas iniciativas de ley sobre protección en los estados,1 o reactivado otras cuya discusión o aprobación se encontraban pendientes en algunos congresos locales.
Fallas en los mecanismos de protección a periodistas
Actualmente, la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, a través de la cual se creó el Mecanismo Federal, en su artículo 17, obliga a la Coordinación Ejecutiva Nacional a ser el órgano responsable de coordinarse con las entidades federativas, las dependencias de la administración pública federal y con organismos autónomos, a efecto de garantizar el funcionamiento del Mecanismo para que éste cumpla el objetivo por el cual fue creado, consistente en brindar medidas de prevención y protección, así como su cabal implementación y seguimiento. Lo anterior, ha funcionado a partir de convenios de buena fe entre los estados y esta Coordinación.
Sin embargo, a más de cuatro años de la creación del Mecanismo Federal, no podemos hablar de una coordinación efectiva entre la Federación y los estados de la República. De hecho, la ausencia de colaboración estatal y municipal en la implementación de medidas individuales o colectivas es una constante. Un ejemplo evidente son las deficiencias que se han presentado en la implementación de las Alertas Tempranas y Planes de contingencia activados hasta ahora en Veracruz y Chihuahua.
El Mecanismo federal, si bien ha constituido un esfuerzo plausible para hacer frente a la situación de violencia contra periodistas, éste sólo debe considerarse como una acción puntual dentro de un esquema integral de seguridad y protección, no así como la única respuesta a dicha problemática.
En este sentido, se debe hacer énfasis en la importancia del fortalecimiento de las instituciones que por mandato de ley forman parte de un sistema integral de protección a nivel nacional. Por ello, es necesario que asuman su responsabilidad otras instituciones federales (como aquéllas que conforman la Junta de Gobierno, que es la instancia máxima del Mecanismo Federal, y se compone por Segob, PGR, Policía Federal, Secretaría de Relaciones Exteriores y CNDH) para brindar una respuesta efectiva en materia de prevención y protección.
Una idea central es que no habrá Mecanismos suficientes para proteger a las personas defensoras y periodistas que sean agredidas, si no se combate la impunidad. Tal como se ha reiterado, la persistente y casi total impunidad que existe en México frente al grave contexto de violencia, delitos y violaciones a derechos humanos, alienta e incentiva a que éstos sigan perpetrándose sin consecuencia alguna. En materia de periodistas no es la excepción, pues existe una impunidad de 99.7% .
Por otra parte, la respuesta de aumentar el número de Mecanismos de protección en los estados, en vez de generar una política pública integral que atienda el problema de fondo, únicamente generará un desgaste traducido en mayor burocracia y erogación de recursos utilizados para supuestamente proteger a personas en riesgo. Asimismo, en el caso de que no funcionen de manera eficiente, se convertirán en un factor más de revictimización hacia una población que sufre de por sí desproporcionadamente, los efectos de la violencia y la impunidad.
Aunado a lo anterior, debe tomarse en cuenta que la mayoría de las agresiones contra periodistas, conforme a la documentación de ARTICLE 19, provienen de funcionarios públicos, principalmente, estatales y municipales.2 Por tanto, la independencia de las autoridades y la confianza de las víctimas, se vería minada si la implementación de medidas de protección, la llevan a cabo las mismas personas que agreden a periodistas o que tienen algún tipo de relación con quienes agreden. Cabe destacar que según información provista por la Secretaría de Gobernación, existe la participación de funcionarios públicos y fuerzas de seguridad a nivel local para perpetrar agresiones contra periodistas no sólo en primera instancia, sino incluso en la comisión de agresiones a personas que ya están bajo la protección del mecanismo federal.3
En este sentido, ARTICLE 19 considera que es necesario partir del actual funcionamiento y facultades que tiene el Mecanismo Federal para consolidar un esquema efectivo de coordinación con Enlaces estatales para la implementación y seguimiento de medidas de protección. Establecer un proceso con responsabilidades claramente definidas, contribuye a dar un mejor seguimiento a este esquema de coordinación; lo contrario, implica diluir y fragmentar en muchas instancias, a mecanismos o comisiones de protección cuya obligación es prevenir y proteger a las y los periodistas de agresiones.
Leyes que en realidad restringen la libertad de expresión
Muchas de las agresiones o riesgos que enfrentan periodistas a nivel estatal están relacionadas con la existencia de marcos legales restrictivos a la libertad de expresión, en general, como lo son los llamados delitos contra el honor (difamación, calumnia e injurias), de “halconeo”, “ultrajes, así como el uso indebido de la publicidad oficial por parte de los gobiernos locales (ver Anexo), y a la definición del ejercicio periodístico, en particular.
Leyes de protección
La aprobación de leyes de protección a periodistas en cada estado de la República, ha sido anunciada como acuerdo por parte de los gobiernos federal y estatales. Cabe mencionar que hasta 2016, en 13 entidades federativas existe ley vigente en esta materia.4 En algunas, sólo se contemplan derechos para el ejercicio periodístico, y en otras, también se busca crear una institución que se encargue de brindar medidas de protección a periodistas. Desde ARTICLE 19 hemos observado y analizado diversas iniciativas de ley de protección que quedan lejos de cumplir con su objetivo de proteger, y al contrario, contienen disposiciones sumamente restrictivas, que implican retrocesos en materia de protección y derechos humanos.
En aquellas entidades donde ya existan leyes de protección o es inminente su aprobación, deben comenzar por definir quién es periodista conforme a estándares internacionales. Esto es, de acuerdo con la perspectiva funcional del periodismo, tomando en cuenta la amplia variedad de personas que realizan esta función y no contengan criterios restrictivos como exigir la permanencia en la labor, o que tengan título profesional, pues se estarían excluyendo de los esquemas de protección a muchas personas que puedan encontrarse en riesgo, teniendo la ley un vicio de origen y de inconstitucionalidad. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado al respecto, sobre la perspectiva amplia y funcional del periodismo.5
Asimismo, se deben evitar disposiciones que establezcan registros de periodistas, pues esto se traduciría en una fuente de arbitrariedades a través de los criterios que emitan los propios gobiernos para que puedan registrarse, además de que el Estado se arrogaría una función de calificador respecto a quién puede ser o no periodista, como se vio en el punto anterior.
También, otro tema que es frecuente en estas legislaciones y que debe evitarse es el que busca restringir la labor periodística a través de normas que exijan la acreditación de periodistas en eventos o instalaciones públicas, y qué razones pueden utilizar las autoridades para negar el acceso y cobertura informativa a un periodista, tales como la “seguridad nacional” o “conservación del patrimonio histórico”.
Otro punto importante es que, en caso de que se pretenda crear un Mecanismo o Comisión, a través de este tipo de leyes, debe asegurarse que su conformación o integración sea de manera paritaria, ya que es común que los integrantes sean mayoritariamente instituciones gubernamentales, y se relegue a periodistas y personas defensoras de derechos, como minoría, siendo los principales interesados en el tema.
En todo caso, se debe analizar la pertinencia y creación de una Ley General de Protección a Personas Defensoras de Derechos y Periodistas, que por su naturaleza, sea de observancia general y aplicación en todo el territorio nacional, bajo el esquema integral de prevención y protección, con atribuciones bien definidas en materia de prevención y protección para cada uno de las instituciones que integran la Junta de gobierno del Mecanismo federal, los enlaces estatales y las procuradurías estatales. Así se evita el cumplimiento voluntario de los “Convenios de Colaboración” y se establece una verdadera obligación legal para los estados de la República y municipios.
Conclusiones
ARTICLE 19 considera que las autoridades federales y locales deben partir de este esquema integral de prevención y protección a periodistas que requiere atacar las distintas violencias. Para esto es necesario: regular la publicidad oficial; despenalizar delitos que criminalicen la libertad de expresión; asumir cambios institucionales profundos y adoptar protocolos en la FEADLE y en instancias estatales de procuración de justicia, dirigidos a combatir la impunidad. Esto último se encuentra directamente relacionado con la construcción de verdadera autonomía e independencia del sistema de procuración de justicia y la próxima aprobación de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República.
También habrá que tomar en cuenta que la atomización de leyes y mecanismos estatales de protección, implica algunas posibles desventajas que lejos de abonar a combatir la problemática, generan:
- Mayor burocracia.
- Falta de claridad en la distribución de competencias entre los órdenes federal y local.
- Más erogación de recursos que no necesariamente combaten las agresiones.
- Falta de condiciones de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas en el ejercicio de recursos destinados a la protección en múltiples estados.
- Desconfianza frente a la protección cuando las autoridades estatales son las principales agresoras.
- No hay perspectivas de coordinación real con órganos de procuración de justicia, dadas las condiciones de impunidad para investigar crímenes en relación con la libertad de expresión en las fiscalías o procuradurías locales.
- Larga curva de aprendizaje y capacidad técnica para elaboración de análisis de riesgo y personal con expertise en los estados.
- Peligro en cuanto al reconocimiento de quién es persona defensora y periodista. Se vislumbra complicado impulsar medidas de reconocimiento de la labor de personas defensoras y periodistas por parte de autoridades estatales.
- Posible separación de las poblaciones de periodistas y personas defensoras de derechos humanos, lo cual implica mayor burocracia y menor operatividad institucional.
- Menos escrutinio internacional a diferencia de los esquemas actuales del Mecanismo por parte de organismos internacionales y embajadas de otros países.
En suma, se debe atender una problemática de forma integral, que remueva los obstáculos institucionales y legales para un robusto ejercicio del periodismo; a la vez que eficiente la acción del Estado mexicano – en sus tres niveles de gobierno- mediante esquemas integrales de coordinación que garanticen prevención, protección, acceso a la justicia, verdad y reparación del daño. A la vez al abogar por la constitución de múltiples mecanismos fragmentados se pierden vista los problemas presupuestarios, metodológicos, operativos y de capacitación reales que un órgano especial de esta naturaleza implica. Basta observar las dificultades con las que hasta ahora se enfrenta en estos ámbitos el Mecanismo federal.
ARTICLE 19 considera que hasta la fecha, las leyes y mecanismos de protección en cada estado no han sido medidas pertinentes que generen mayor protección. Al contrario, lejos de abonar a brindar soluciones a la problemática actual, entorpecen y dificultan el trabajo de protección a periodistas, colocándoles incluso en mayor riesgo ante la atomización y fragmentación de acciones por parte del Estado mexicano.
ANEXO
Marcos restrictivos a la libertad de expresión y uso indebido de la publicidad oficial a nivel local.
Delitos contra el honor
En este sentido, hasta la fecha se encuentran establecidos delitos contra el honor (difamación, calumnia e injurias), que aún están estipulados en 10 estados,6 ninguno ha sido derogado, los cuales criminalizan el ejercicio periodístico, ya que son utilizados por parte de funcionarios públicos, principalmente, o contra periodistas con motivo de sus publicaciones, atacando y desincentivando toda crítica, además de desatender los estándares internacionales que establecen que todas aquellas personas que voluntariamente se han colocado o involucrado en asuntos de interés público, se encuentran sujetas a un escrutinio social.
«Halconeo»
Sobre el delito de “halconeo”, que de manera ambigua busca sancionar a quienes realicen “actos para obtener información de instituciones de seguridad pública, procuración de justicia, sistema penitenciario o autoridades militares”, tampoco ha habido alguna derogación, pues aún está previsto en 21 estados.7 La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ya emitió criterios al respecto, estableciendo que este delito genera un efecto amedrentador al ejercicio periodístico y cualquier actividad que tenga como herramienta esencial la búsqueda, obtención y difusión de información, por lo que es inconstitucional.8
Ultrajes
Finalmente, en 26 estados9 continúa vigente el delito de “ultrajes a la autoridad”, el cual también ha sido utilizado para criminalizar el ejercicio de la libertad de expresión en contextos de protesta, debido a la ambigüedad con la que se encuentran redactados. De igual forma, la SCJN ya estableció que este delito carece de precisión y claridad, por lo que resulta inconstitucional.10
Publicidad oficial
Además de lo anterior, otro tema que merece mención aparte es la ausencia de disposiciones que regulen de manera efectiva y den certeza sobre la asignación de pautas publicitarias. Ello ha tenido como consecuencia una gran discrecionalidad y arbitrariedad por parte de gobiernos hacia medios de comunicación, que constituyen censura indirecta, excluyendo a aquellos medios que son críticos sobre el funcionamiento de los propios gobiernos.
Referencias
1 Durante 2016, se presentaron iniciativas de ley para protección a periodistas en el Estado de México, Guanajuato y Sinaloa. En los estados de Hidalgo y San Luis Potosí se presentaron iniciativas de reforma a las leyes de protección a periodistas que se encuentran vigentes en tales estados. Por su parte, hasta junio de 2017, ARTICLE 19 tiene conocimiento de la presentación o reactivación de iniciativas de ley de protección en Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacán, Quintana Roo, Sonora y Zacatecas.
2 En el periodo de 2009 a 2015, 860 agresiones fueron cometidas por autoridades, siendo la incidencia más elevada en comparación con la siguiente, de 360 agresiones provenientes de personas no identificadas. En 2016, el 53% (226) de las 426 agresiones documentadas, provinieron de funcionarios públicos, a nivel federal 56, estatal 91 y municipal 79.
3 Respuesta a solicitud de acceso a la información 0000400015317. Oficio Segob UPSA/004/2017.
4[1] Baja California, Coahuila, Chiapas, Ciudad de México, Colima, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Quintana Roo, San Luis Potosí y Veracruz. Sin embargo, en Morelos, a pesar de haberse aprobado la ley, no se promulgó.
5[1] Amparo en revisión 1422/2015 Primera Sala SCJN. En relación con lo anterior, también se ha establecido en iniciativas y leyes ya aprobadas, como el caso de la Ciudad de México, la distinción entre “periodista” y “colaborador periodístico”, estableciendo criterios para definir cada uno, como la distinción en cuanto a la permanencia de la labor. Resulta cuestionable esta separación, ya que el ejercicio periodístico es parte fundamental y manifestación primaria de la libertad de expresión, y dentro de él participan una amplia variedad de personas, en un proceso continuo que no puede segregar de manera arbitraria dentro del flujo de información quien es “periodista” y quien “colaborador periodístico”.
6 Campeche, Colima, Guanajuato, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Sonora, Yucatán, Zacatecas.
7 Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas.
8[1] Amparos en revisión 477/2014, 482/2014, 492/2014. Acción de Inconstitucionalidad 9/2014
9 Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas.
10 Amparos en revisión 2255/2015 y 4436/2015
