México D.F, a 25 de septiembre de 2012.– La transparencia es un principio transversal que forma parte esencial de una verdadera implementación de un sistema de rendición de cuentas. Por ello, aunque en ARTICLE 19 saludamos y vemos con buenos ojos que legisladores de diversas fuerzas políticas al igual que el presidente electo Enrique Peña Nieto, hayan retomado el tema de la transparencia como bandera y a pocos días de haberse instalado el periodo legislativo y de haberse hecho la declaración de validez de la elección presidencial se hayan ya presentado diversas iniciativas en la materia, consideramos que es un tema que debe trascender el impulso coyuntural en el que se encuentra inmerso de momento para lograr que este se traduzca en la implementación efectiva de un verdadero sistema de transparencia y acceso a la información pública que garantice el derecho fundamental de acceso a la información pública al tiempo que proteja el derecho de los particulares a la protección de datos personales.
Así, tal como lo han señalado especialista como Mauricio Merino, creemos que, a pesar de la importancia que puedan tener algunas de las propuestas contenidas en las iniciativas, como otorgar al IFAI la categoría de organismo constitucional autónomo, una verdadera transformación en materia de transparencia debe pasar necesariamente por una modificación a la “fontanería institucional” y que no se aboque únicamente a realizar cambios a la fachada del edificio a través de reformas constitucionales, sino que contemple reformas a las leyes de transparencia y acceso a la información, a los reglamentos internos que regulan el funcionamiento de los tres poderes a nivel federal, así como a los regímenes de las entidades federativas y el Distrito Federal que giren en torno a tres puntos fundamentales: modificación del procedimiento de selección de comisionados tanto a nivel federal como a nivel estatal, homologación de un piso mínimo de principios e instrumentos que permitan que el ejercicio del derecho de acceso a la información sea similar en todo el país y el establecimiento de un sistema de medidas de apremio y medidas sancionadoras orientadas a garantizar efectivamente el goce de un derecho fundamental y el cumplimiento satisfactorio de las obligaciones de los órganos de transparencia.
Consideramos que un diagnóstico robusto sobre el estado que guardan estos tres puntos en términos tanto operativos como legislativos resulta fundamental para proponer reformas que en verdad impliquen un cambio sustantivo en el ejercicio de la transparencia gubernamental. Al respecto, ARTICLE 19 desea contribuir al debate público haciendo las siguientes anotaciones sobre los puntos que ya señalamos.
Procedimiento de selección de comisionados. Uno de los problemas más ominosos en el desarrollo práctico del ejercicio del derecho a la información pública es el desempeño de los comisionados que conforman los órganos garantes del mismo, tanto en el ámbito federal como en el local. Aunque de acuerdo a lo establecido con la Constitución los órganos de transparencia y acceso a la información deben ser independientes e imparciales, en los hechos, los mecanismos de selección de los comisionados que integran el órgano colegiado superior de los mismos crean sinergias negativas en la elección de candidatos que más que idóneos para el desempeño de la función que deberán realizar, son afines a los intereses de los ejecutivos federal y locales o no cuentan con la especialización necesaria, por mencionar sólo algunos problemas.
Es por esto que aunque en las iniciativas presentadas se acierta en el diagnóstico sobre la problemática respecto de la falta de autonomía del IFAI (y de los órganos de transparencia locales) para implementar una verdadera política de transparencia, agotar la solución de la misma únicamente en otorgar al IFAI la categoría de organismo constitucional autónomo sin acompañar esta propuesta de un mecanismo de selección que evite la injerencia parcial de los poderes a quienes debe controlar el órgano garante; que incorpore en el proceso una participación real y efectiva de organizaciones de la sociedad civil especializadas en la materia, de la academia y de otros actores interesados, que establezca una metodología de selección de fácil comprensión, con plazos y requisitos previamente establecidos para los aspirantes y que se realice de cara al público, con métodos de evaluación hacia los aspirantes que contengan una serie de criterios objetivos que permitan la selección de una persona imparcial, independiente, capaz y especializada en la materia, la solución más que abonar en el fortalecimiento del mismo, será un elemento que contribuirá a la deconstrucción institucional del órgano garante.
Homologación de criterios legales y de procedimiento en materia de acceso a la información. Otro problema que tanto ARTICLE 19, y otras organizaciones especializadas en el acceso a la información han señalado es que, a pesar de que el artículo 6° constitucional ya establece una serie de principios rectores que deberán regir lo relativo al ejercicio del derecho de acceso a la información (máxima publicidad, gratuidad, expeditez), así como las cualidades que deberá tener el órgano garante (con validez federal y local), las omisiones legislativas en la materia y las aprobación de leyes regresivas e incluso francamente inconstitucionales en el plano local han provocado una enorme disparidad en la forma en que se constituye el sistema de acceso a la información a nivel federal y a nivel local y entre entidades federativas.
Sobre este tema, aunque la iniciativa presentada por Peña Nieto da un paso en la dirección correcta al plantear la creación de una Ley General en la materia y la generación de lo que denomina un “Sistema Nacional de Transparencia”, el aterrizaje al plano normativo, genera más problemas de los que podría resolver. La falta de especificación sobre los temas en los que versará esta Ley, el dejar de lado la importante modificación a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información pendiente desde 2007, la relación que guardarán las mismas, así como la previsión de las normas, leyes y reglamentos que deberán modificarse a partir de estas nuevas dinámicas, la omisión dentro del sistema al plano municipal y la falta de un mecanismo de coordinación entre los institutos de transparencia con el fin de generar prácticas uniformes que redunden en un mejor ejercicio del derecho del que son garantes, hacen de estas propuestas una buena intención cuya ejecución puede resultar desastrosa.
Sobre este tema ARTICLE 19 considera imperativo que, antes de la avalancha de iniciativas de reforma a las diversas leyes federales y locales que se avecina con la eventual aprobación de una reforma constitucional, se generen, con la participación de los órganos de transparencia federal y locales, representantes de los poderes públicos, organizaciones de la sociedad civil y la academia, una nueva serie de ejes fundamentales que deberán ser traducidos legislativamente en el ámbito de las competencias respectivas, así como generar una serie de compromisos por parte de todos los actores involucrados en los procesos legislativos y en la eventual implementación de las reformas derivados de estos, para que los cambios sean realizados en forma y en el periodo establecido en los artículos transitorios, no hacerlo, sería contribuir a la banalización de la Constitución y a convertir los derechos que se contienen en ella en “derechos de papel”.
Sanciones y medidas de apremio. El trabajo de campo de varias organizaciones así como un buen número de experiencias particulares en el ejercicio del derecho de acceso a la información han evidenciado que uno de los problemas más comunes en la materia reside en la poca capacidad que tienen los órganos garantes de generar un cumplimiento efectivo de sus resoluciones. Así, aunque la actuación de éstos pueda ser impecable, sus resoluciones bien fundamentadas y orientadas a partir del principio de máxima publicidad, de poco sirven si los sujetos obligados no las cumplen. Recordemos que el objetivo último de estos organismos es permitir que cualquier persona pueda hacerse de información pública de manera fácil, gratuita y rápida.
Las iniciativas presentadas centran el robustecimiento de los órganos garantes en la ampliación del número de comisionados o en el aumento en el número de facultades que tendrá el mismo (como en el caso de la posibilidad de hacerlo sujeto autorizado para la presentación de acciones de inconstitucionalidad), pero dejan de lado de manera total o parcial la generación de mecanismos de enforcement que permitan que éstas facultades no sólo puedan ejercerse sino que satisfagan el objetivo primordial para el que fueron creadas.
Por ello, consideramos de vital importancia dotar a los órganos garantes de herramientas que les permitan hacer efectivo su mandato constitucional a través de un sistema integral que contemple tantos incentivos positivos para que los funcionarios públicos generen, ordenen y provean información como sanciones de peso en caso de que los sujetos obligados no acaten las decisiones de los órganos. Dotar a un órgano, cualquiera que éste sea, de mayores facultades, sin prever también elementos que permitan que éstas desplieguen sus virtudes, sólo erosiona la efectividad y la legitimidad de los mismos y hace el ejercicio del derecho al acceso a la información una costosa simulación.
Que la transparencia parezca ser el nuevo negro de esta temporada parece ser una buena noticia, pero si no nos tomamos en serio el diagnóstico de la problemática existente, analizamos con rigor y cautela las posibles soluciones y realizamos propuestas integrales, ésta tendencia no será más que una moda pasajera que podría incluso, en el peor escenario, provocar un “malestar con la transparencia” de altos costos para nuestro sistema democrático.
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